Бурдаев А.Н, член Общественной палаты Республики Коми
Экспертное заключение на Концепцию проекта «Внедрение унифицированной процедуры стратегирования в органах исполнительной власти Республик и Коми»
Распоряжением Главы Республики Коми № 294-р от 13 сентября 2011 г. утверждены:
1) Концепция проекта «Внедрение унифицированной процедуры стратегирования в органах исполнительной власти Республики Коми» согласно приложению № 1;
2) Устав проекта «Внедрение унифицированной процедуры стратегирования в органах исполнительной власти Республики Коми» согласно приложению № 2;
3) Базовый план-график реализации проекта «Внедрение унифицированной процедуры стратегирования в органах исполнительной власти Республики Коми» согласно приложению № 3;
4) Положение о рабочей группе по внедрению унифицированной процедуры стратегирования в органах исполнительной власти Республики Коми согласно приложению № 4;
5) Состав Рабочей группы по внедрению унифицированной процедуры стратегирования в органах исполнительной власти Республики Коми согласно приложению № 5.
Уставом проекта установлено, что ни логических, ни технических ограничений нет.
Первым же замечанием к вышеуказанным документам является необходимость их «увязки» с действующими и/или запланированными нормативными актами федеральных органов. В противном случае, задействованным в проекте экспертам придется как минимум делать двойную работу.
В качестве образца ожидаемых нормативных актов можно использовать требования (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ Минэкономразвития РФ (прилагается, нумерация оригинала сохранена).
Отдельным вопросом является состав рабочей группы. Одной из наиболее эффективной моделью инновационного развития региона является так называемая модель «тройной спирали», реализуемая в томской области.
Модель инновационного развития по «Тройной спирали» включает в себя три основных элемента:
(1) в обществе, основанном на научном знании характерно усиление роли университетов во взаимодействии с промышленностью и правительством;
(2) три института (Университет, Бизнес, Власть) стремятся к сотрудничеству, при этом, инновационная составляющая происходит из данного взаимодействия, а не по инициативе государства;
(3) в дополнение к традиционным функциям, каждый их трех институтов «частично берет на себя роль другого». Институты, способные выполнять нетрадиционные функции считаются наиважнейшим источником инноваций.
(материалы по теме: http://www.triplehelixconference.org/ru)
Согласно данной модели, успешность разработки и успешной реализации стратегии развития региона напрямую зависит от взаимодействия стратегий развития региональной науки, бизнеса и государственности с активным развитием инструментов гражданского общества и участия общественности в выработке региональных стратегий.
В связи с чем, считаю целесообразным включение в состав рабочей группы представителей системообразующих предприятий Республики Коми, ведущих ВУЗов, малого и среднего бизнеса, представителей Общественной палаты Республики Коми.
Целесообразность включения членов Общественной палаты полностью соответствует стратегии В.Гайзера: «От мечты к реальности - 10 лет пути»:
«Общественность Коми должна стать обязательным участником договорных процессов между бизнесом и обществом. Договор о социальном партнерстве должен стать трехсторонним: власть, бизнес и общественность (в лице Общественной палаты региона). С обязательным привлечением независимых отраслевых экспертов и с активным участием бизнеса в разработке региональных отраслевых программ развития».
Требования (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ (проект Минэкономразвияти РФ, нумерация сохранена):
1. Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ
Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ представляет собой систему мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти. Стратегия направлена на обеспечение социально-экономического развития региона, при учете государственной политики РФ. Стратегия основана на понимании важнейших проблем развития и оценки сопряженных рисков и ресурсного потенциала субъекта РФ. Стратегия, как система мер государственного управления предполагает наличие документа - Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу (далее по тексту Стратегия). Документ разрабатывается по заказу органов государственной власти субъекта РФ, согласовывается с органами федеральной власти и утверждается законодательным органом субъекта РФ. В разработке Стратегии принимают участие бизнес-субъекты и общественные организации.
2. Цели разработки стратегии субъекта РФ
Определение приоритетных направлений и целей развития региона (регион может не совпадать с границами субъекта РФ) на долгосрочную перспективу (не менее 20 лет);
Оценка потенциала социально-экономического развития региона;
Взаимоувязка краткосрочной политики и долгосрочных стратегических приоритетов развития региона;
Обеспечение совместных действий и поиск предметов партнерства государственных органов исполнительной власти, представителей бизнеса и общественных организаций.
Обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов государственной власти.
3. Терминология
Внешние факторы развития – не зависящие от действий региональных властей и бизнеса условия, оказывающие существенное влияние на развитие региона.
Внутренние факторы развития – ресурсы и потенциал, на базе которых регион строит свою стратегию и реагирует на различные изменения внешних факторов.
Риски – направления и факторы из-за которых прогнозируется существенное ухудшение социально-экономической ситуации в регионе.
Ресурсы – материальные и нематериальные активы, на базе которых планируется развитие экономики и социальной сферы региона.
Территориальный отраслевой кластер – сеть поставщиков и потребителей, связанная цепочкой формирования добавленной стоимости и локализованная на определенной территории.
Сценарии – различные варианты развития региона, которые зависят от сочетания внешних факторов, действующих на регион.
Приоритетные направления развития региона – направления деятельности органов управления субъектом РФ, на реализации которых должны быть сфокусированы основные усилия администрации, финансовые ресурсы и для реализации которых необходимы совместные усилия органов власти федерального, регионального и местного уровня.
4. Содержание стратегии и методические требования к ее разработке
Стратегия должна отражать:
2.1. Проблемы и приоритеты развития региона
В Стратегии должны быть представлены существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития региона как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления. Процесс разработки Стратегии должен включать:
2.1.1. Выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом региона в средне- и долгосрочной перспективе;
2.1.2. Комплексную оценку ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие региона
К внутренним факторам относятся:
Природно-ресурсный потенциал региона;
Демографическая ситуация и человеческий потенциал;
Сложившаяся система расселения;
Инфраструктурная обеспеченность территории региона (в т.ч. обеспеченность электроэнергетической инфраструктурой);
Сложившаяся структура экономики (отраслевая, корпоративная, существующие либо возможные кластеры) и существующие тренды развития;
Конкурентоспособность экономики региона;
Этнокультурная ситуация и межнациональные отношения в регионе.
К внешним факторам относятся:
Макроэкономическая ситуация в РФ;
Действия федеральных властей, оказывающие влияние на развитие региона;
Экономико-географическое положение региона в округе, стране и мире;
Степень включенности в систему глобальных товарных, информационных и финансовых обменов.
2.1.3. Разработку 2-3 наиболее вероятных сценариев социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу – сценарный анализ должен осуществляться с использованием многофакторной модели; обязательно должен быть рассмотрен инерционный сценарий
2.1.4. Выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей региона;
2.1.5. Выбор целевого сценария развития региона на основании оценки рисков и ресурсных возможностей региона;
2.1.6. Разработку системы приоритетных направлений развития региона в рамках выбранного целевого сценария.
2.1.7. Разработку концепции развития электроэнергетики субъекта РФ в рамках выбранного сценария, включающей в себя определение прогнозных объемов, структуры и территориального распределения потребления электрической и тепловой энергии, региональных инновационных, технических, экономических и экологических приоритетов в электроэнергетике.
2.2. Приоритетные направления деятельности, цели и задачи органов государственной власти субъекта РФ.
В рамках Стратегии разрабатываются приоритетные направления, цели и задачи деятельности органов государственной власти субъекта РФ на долгосрочную перспективу. На основании анализа ограничений и ресурсной обеспеченности органов государственной власти разрабатывается система мер государственного управления, нацеленного на обеспечение социально-экономического развития региона в соответствие определенным в рамках Стратегии целевым сценарием и приоритетными направлениями деятельности органов управления. Стратегия должна включать:
2.2.1. Разработку системы приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти субъекта РФ, которые должны быть взаимоувязаны с целевым сценарием, приоритетными направлениями развития региона, концепцией развития электроэнергетики субъекта РФ и должны согласовываться с основными положениями и направлениями политики социально-экономического развития РФ, проводимой и декларируемой Правительством РФ; число приоритетных направлений, как правило, не может превышать 2-3 направления.
2.2.2. Анализ и оценку ограничений, связанных с реализацией поставленных целей и задач и ресурсных возможностей органов государственной власти субъекта РФ. Оценка ресурсного потенциала органов власти субъекта РФ осуществляется, во-первых, с целью установить реальные возможности по достижению ставящихся целей, во-вторых, с целью определить степень и границы участия других (федеральных и муниципальных органов власти) уровней власти. Анализу и оценке подлежат:
Бюджетные возможности и ограничения;
Организационные возможности и ограничения;
Возможности выстраивать взаимодействие с бизнес и общественными крупными субъектами на территории области.
2.2.3. Разработку системы мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач, осуществляемых на уровне органов государственного управления субъекта РФ, включающих:
Формирование институтов;
Развитие организационных возможностей;
Разработка и реализация проектов и программ;
Расширение бюджетно-ресурсной базы и повышение эффективности использования бюджетных средств.
2.2.4. Установление общих параметров бюджетного финансирования мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач.
2.3. Механизмы реализации Стратегии
В Стратегии должны содержаться указания на основные механизмы реализации, такие как:
Экономическая политика органов власти субъекта РФ;
Энергетическая политика органов власти субъекта РФ;
Бюджет субъекта РФ;
Механизм частно-государственного партнерства;
Региональные целевые программы;
Система ФЦП-ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования из средств федерального бюджета.
Кроме того, Стратегия должна содержать Систему индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ, с установленными целевыми показателями на период первых 3 лет. Система индикативных показателей разрабатывается как инструмент контроля, количественной оценки и управления деятельностью органов государственной власти субъекта РФ по реализации мер государственного управления, предусмотренных Стратегией. Система показателей должна согласовываться с целями и задачами, реализуемыми органами государственной власти региона. Целевые показатели должны устанавливаться на трехлетний период и в дальнейшем должны учитываться при формировании среднесрочной программы социально-экономического развития региона.
5. Согласование Стратегии и механизмы контроля
В рамках Стратегии (общие параметры бюджетного финансирования) должны устанавливаться лимиты финансирования, которые следует разделять по приоритетным направлениям и отдельным мерам государственного управления. Они должны задавать общие рамочные условия для среднесрочных программ социально-экономического развития, трехлетних финансовых планов (1+2 года) и бюджетного процесса, ориентированного на результат (БОР) и могут являться основанием для ведения переговоров о включении отдельных мер и проектов в план финансирования из средств ФЦП, ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования федерального бюджета.
Лимиты финансирования утверждаются региональными органами законодательной власти и согласуются с органами федеральной власти. Их нарушение в процессе реализации Стратегии должно вести к корректировке Стратегии. Процедура корректировки предполагает анализ причин и факторов, действие которых привело к нарушению установленных лимитов, и согласование и утверждение скорректированных содержательных частей и лимитов с региональными и федеральными органами власти.
Стратегия может согласовываться с крупнейшими налогоплательщиками региона и должна утверждаться органами власти субъекта РФ.
Стратегия представляется и согласуется на Межведомственной комиссии (МВК) при Министерстве регионального развития РФ. МВК дает оценку Стратегии на основании следующих критериев:
Качество проработки основных проблем социально-экономического развития региона, оценки внешних и внутренних факторов и сценарного анализа;
Соответствие приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти региона по реализации Стратегии выявленным приоритетным направлениям развития региона в целом;
Качество оценки основных ограничений и адекватности ресурсов, доступных органам государственной власти региона, целям и задачам, декларируемым в рамках Стратегии.
Степень согласования Стратегии с отраслевыми стратегиями и соседними субъектами
МВК может рассматривать и согласовывать возможное финансовое участие федерального бюджета (в рамках системы целевого финансирования – ФЦП, ФАИП, ОЭЗ, Инвестиционный фонд и проч.). Стратегия представляется на Правительственной комиссии при Премьер-министре РФ.
По итогам согласования документа с органами федеральной власти Стратегия может являться основанием для заявок региональных органов власти на получение финансирования отдельных мероприятий и объектов из средств федерального бюджета (Федеральные целевые программы, Федеральные адресные инвестиционные программы, Инвестиционный фонд, программа развития Особых экономических зон и пр.).
1. Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ
Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ представляет собой систему мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти. Стратегия направлена на обеспечение социально-экономического развития региона, при учете государственной политики РФ. Стратегия основана на понимании важнейших проблем развития и оценки сопряженных рисков и ресурсного потенциала субъекта РФ. Стратегия, как система мер государственного управления предполагает наличие документа - Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочную перспективу (далее по тексту Стратегия). Документ разрабатывается по заказу органов государственной власти субъекта РФ, согласовывается с органами федеральной власти и утверждается законодательным органом субъекта РФ. В разработке Стратегии принимают участие бизнес-субъекты и общественные организации.
2. Цели разработки стратегии субъекта РФ
Определение приоритетных направлений и целей развития региона (регион может не совпадать с границами субъекта РФ) на долгосрочную перспективу (не менее 20 лет);
Оценка потенциала социально-экономического развития региона;
Взаимоувязка краткосрочной политики и долгосрочных стратегических приоритетов развития региона;
Обеспечение совместных действий и поиск предметов партнерства государственных органов исполнительной власти, представителей бизнеса и общественных организаций.
Обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов государственной власти.
3. Терминология
Внешние факторы развития – не зависящие от действий региональных властей и бизнеса условия, оказывающие существенное влияние на развитие региона.
Внутренние факторы развития – ресурсы и потенциал, на базе которых регион строит свою стратегию и реагирует на различные изменения внешних факторов.
Риски – направления и факторы из-за которых прогнозируется существенное ухудшение социально-экономической ситуации в регионе.
Ресурсы – материальные и нематериальные активы, на базе которых планируется развитие экономики и социальной сферы региона.
Территориальный отраслевой кластер – сеть поставщиков и потребителей, связанная цепочкой формирования добавленной стоимости и локализованная на определенной территории.
Сценарии – различные варианты развития региона, которые зависят от сочетания внешних факторов, действующих на регион.
Приоритетные направления развития региона – направления деятельности органов управления субъектом РФ, на реализации которых должны быть сфокусированы основные усилия администрации, финансовые ресурсы и для реализации которых необходимы совместные усилия органов власти федерального, регионального и местного уровня.
4. Содержание стратегии и методические требования к ее разработке
Стратегия должна отражать:
2.1. Проблемы и приоритеты развития региона
В Стратегии должны быть представлены существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития региона как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления. Процесс разработки Стратегии должен включать:
2.1.1. Выявление и анализ основных проблем, стоящих перед экономикой и обществом региона в средне- и долгосрочной перспективе;
2.1.2. Комплексную оценку ключевых внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие региона
К внутренним факторам относятся:
Природно-ресурсный потенциал региона;
Демографическая ситуация и человеческий потенциал;
Сложившаяся система расселения;
Инфраструктурная обеспеченность территории региона (в т.ч. обеспеченность электроэнергетической инфраструктурой);
Сложившаяся структура экономики (отраслевая, корпоративная, существующие либо возможные кластеры) и существующие тренды развития;
Конкурентоспособность экономики региона;
Этнокультурная ситуация и межнациональные отношения в регионе.
К внешним факторам относятся:
Макроэкономическая ситуация в РФ;
Действия федеральных властей, оказывающие влияние на развитие региона;
Экономико-географическое положение региона в округе, стране и мире;
Степень включенности в систему глобальных товарных, информационных и финансовых обменов.
2.1.3. Разработку 2-3 наиболее вероятных сценариев социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу – сценарный анализ должен осуществляться с использованием многофакторной модели; обязательно должен быть рассмотрен инерционный сценарий
2.1.4. Выявление и анализ рисков и ресурсных возможностей региона;
2.1.5. Выбор целевого сценария развития региона на основании оценки рисков и ресурсных возможностей региона;
2.1.6. Разработку системы приоритетных направлений развития региона в рамках выбранного целевого сценария.
2.1.7. Разработку концепции развития электроэнергетики субъекта РФ в рамках выбранного сценария, включающей в себя определение прогнозных объемов, структуры и территориального распределения потребления электрической и тепловой энергии, региональных инновационных, технических, экономических и экологических приоритетов в электроэнергетике.
2.2. Приоритетные направления деятельности, цели и задачи органов государственной власти субъекта РФ.
В рамках Стратегии разрабатываются приоритетные направления, цели и задачи деятельности органов государственной власти субъекта РФ на долгосрочную перспективу. На основании анализа ограничений и ресурсной обеспеченности органов государственной власти разрабатывается система мер государственного управления, нацеленного на обеспечение социально-экономического развития региона в соответствие определенным в рамках Стратегии целевым сценарием и приоритетными направлениями деятельности органов управления. Стратегия должна включать:
2.2.1. Разработку системы приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти субъекта РФ, которые должны быть взаимоувязаны с целевым сценарием, приоритетными направлениями развития региона, концепцией развития электроэнергетики субъекта РФ и должны согласовываться с основными положениями и направлениями политики социально-экономического развития РФ, проводимой и декларируемой Правительством РФ; число приоритетных направлений, как правило, не может превышать 2-3 направления.
2.2.2. Анализ и оценку ограничений, связанных с реализацией поставленных целей и задач и ресурсных возможностей органов государственной власти субъекта РФ. Оценка ресурсного потенциала органов власти субъекта РФ осуществляется, во-первых, с целью установить реальные возможности по достижению ставящихся целей, во-вторых, с целью определить степень и границы участия других (федеральных и муниципальных органов власти) уровней власти. Анализу и оценке подлежат:
Бюджетные возможности и ограничения;
Организационные возможности и ограничения;
Возможности выстраивать взаимодействие с бизнес и общественными крупными субъектами на территории области.
2.2.3. Разработку системы мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач, осуществляемых на уровне органов государственного управления субъекта РФ, включающих:
Формирование институтов;
Развитие организационных возможностей;
Разработка и реализация проектов и программ;
Расширение бюджетно-ресурсной базы и повышение эффективности использования бюджетных средств.
2.2.4. Установление общих параметров бюджетного финансирования мер государственного управления по реализации поставленных целей и задач.
2.3. Механизмы реализации Стратегии
В Стратегии должны содержаться указания на основные механизмы реализации, такие как:
Экономическая политика органов власти субъекта РФ;
Энергетическая политика органов власти субъекта РФ;
Бюджет субъекта РФ;
Механизм частно-государственного партнерства;
Региональные целевые программы;
Система ФЦП-ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования из средств федерального бюджета.
Кроме того, Стратегия должна содержать Систему индикативных показателей оценки деятельности органов государственной власти субъекта РФ, с установленными целевыми показателями на период первых 3 лет. Система индикативных показателей разрабатывается как инструмент контроля, количественной оценки и управления деятельностью органов государственной власти субъекта РФ по реализации мер государственного управления, предусмотренных Стратегией. Система показателей должна согласовываться с целями и задачами, реализуемыми органами государственной власти региона. Целевые показатели должны устанавливаться на трехлетний период и в дальнейшем должны учитываться при формировании среднесрочной программы социально-экономического развития региона.
5. Согласование Стратегии и механизмы контроля
В рамках Стратегии (общие параметры бюджетного финансирования) должны устанавливаться лимиты финансирования, которые следует разделять по приоритетным направлениям и отдельным мерам государственного управления. Они должны задавать общие рамочные условия для среднесрочных программ социально-экономического развития, трехлетних финансовых планов (1+2 года) и бюджетного процесса, ориентированного на результат (БОР) и могут являться основанием для ведения переговоров о включении отдельных мер и проектов в план финансирования из средств ФЦП, ФАИП и прочих инструментов целевого финансирования федерального бюджета.
Лимиты финансирования утверждаются региональными органами законодательной власти и согласуются с органами федеральной власти. Их нарушение в процессе реализации Стратегии должно вести к корректировке Стратегии. Процедура корректировки предполагает анализ причин и факторов, действие которых привело к нарушению установленных лимитов, и согласование и утверждение скорректированных содержательных частей и лимитов с региональными и федеральными органами власти.
Стратегия может согласовываться с крупнейшими налогоплательщиками региона и должна утверждаться органами власти субъекта РФ.
Стратегия представляется и согласуется на Межведомственной комиссии (МВК) при Министерстве регионального развития РФ. МВК дает оценку Стратегии на основании следующих критериев:
Качество проработки основных проблем социально-экономического развития региона, оценки внешних и внутренних факторов и сценарного анализа;
Соответствие приоритетных направлений, целей и задач деятельности органов государственной власти региона по реализации Стратегии выявленным приоритетным направлениям развития региона в целом;
Качество оценки основных ограничений и адекватности ресурсов, доступных органам государственной власти региона, целям и задачам, декларируемым в рамках Стратегии.
Степень согласования Стратегии с отраслевыми стратегиями и соседними субъектами
МВК может рассматривать и согласовывать возможное финансовое участие федерального бюджета (в рамках системы целевого финансирования – ФЦП, ФАИП, ОЭЗ, Инвестиционный фонд и проч.). Стратегия представляется на Правительственной комиссии при Премьер-министре РФ.
По итогам согласования документа с органами федеральной власти Стратегия может являться основанием для заявок региональных органов власти на получение финансирования отдельных мероприятий и объектов из средств федерального бюджета (Федеральные целевые программы, Федеральные адресные инвестиционные программы, Инвестиционный фонд, программа развития Особых экономических зон и пр.).
Комментариев нет:
Отправить комментарий
Добавить комментарий (доступ свободный):